作者：李斌雄等

中国共产党在全国范围内执政以来，始终高度重视反腐倡廉工作，一直坚持制定和执行比较严格的反腐倡廉政策。通过坚持不懈地开展党风廉政建设和反腐败斗争，赢得了党心民心，巩固了党的执政基础，促进了社会主义经济建设、政治建设、文化建设、社会建设和生态文明建设；通过不断地探索有效开展反腐倡廉新的途径，逐步走出了一条中国特色反腐倡廉道路，从而使中国政府的反腐倡廉建设取得了明显的绩效。但是，我国由于仍处于社会主义初级阶段、处在发展的关键期、改革的攻坚期、矛盾的凸显期，所面临的腐败形势依然严峻，反腐败任务依然艰巨。中共十八大系统地分析了当代中国反腐倡廉实践所面临的形势，在反腐倡廉政策方面提出了新的政策问题、政策思想、政策观点、政策原则、政策目标和政策工具、政策措施，基本建构了中国目前阶段新的反腐倡廉政策体系。因此，深入研究中共十八大对反腐倡廉政策的新发展，对于把握未来一个时期当代中国的反腐廉政政策的走向具有重要的理论价值和实践意义。

一、反腐倡廉政策的基本内涵

作为当代中国的执政党，中国共产党的全国代表大会及其所产生的中央委员会是党内的最高领导机关，而其所产生的中央纪律检查委员会又是反腐倡廉政策的直接制定和执行机关，它们所共同制定的反腐倡廉政策对党和国家的反腐倡廉工作具有十分重要的指导意义。这里首先对中国共产党反腐倡廉政策的概念做出初步的界定。

在政策科学的话语体系中，政策是党和政府为实现一定的政治、经济、文化和社会发展目标，在一定理论指导下，针对一定的形势而采取的方针、策略以及推行这些方针、策略所采取的措施、手段。政策不是物质实体，而是主观对客观的能动反映，是政治活动主体为达到预定目的的主观努力，集中体现了制定政策的主体的立场、观点、方法等。从形势与政策的关系角度看，政策实质上是人们在认识和把握社会历史条件和社会发展规律及其趋势的基础上，反映、体现和调整社会利益关系的政治措施。或者说，政策是对各种资源和社会利益的权威性分配。因而政策大量地表现为公共政策。有的学者认为，公共政策是政府、政党等政策主体依据特定时期的目标，通过对社会中各种利益进行选择与整合，在追求有效增进和公平分配社会利益的过程中所制定的行为准则。也有国外学者认为，公共政策是指由政治行动主体或行动主体团体在特定的情景中制定的一组相关联的决策，包括政策问题的确定、政策目标选择、实现目标的手段，这些政策原则上是行动主体力所能及的。中国共产党和政府的政策是党和国家在一定历史时期为完成一定的历史任务而规定的指导人们进行社会实践活动的行为准则和行动方向。反腐倡廉政策作为一种特殊的公共政策，由于长期以来受到学科领域等限制，一直与廉政政策或反腐败政策混为一谈，缺乏系统的归纳、整理和阐述。

近年来，学界对廉政政策或反腐败政策进行了初步探索。有的学者认为，是指有“所谓廉政政策，权机关为实现公共权力拥有者廉洁从政的目的，在廉政建设中制定的引导和规范公共权力拥有者行为的准则。”从中可以看出，廉政政策从狭义上理解，实质上是为了维护公共利益而对公职人员的从政行为加以引导和规范。广义地理解廉政政策，其政策对象不仅包括公职人员，而且包括拥有公权力的组织机构。有的学者认为，“反腐政策，是国家与社会在国家宪法制度的框架内，以（最大限度地）消除生活各领域滋生腐败的原因与环境为目标，全方位系统地制定并需要长期落实的一系列措施。”这些措施包括修法，遏制政治腐败即保持政府各主要机构之间相互制约与平衡的机制，整顿执政机构的制度、结构和功能，改变公务活动的原则、监督政府代表的财产状况，建立对预算资金的分配与支出的有效监督，强化司法权力，完善执法体系及警察或特工部门的活动，解决利益冲突以及反腐政策的相互协调。

基于以上所述，本文试图对反腐倡廉政策进行一个概念界定。本文认为，在当代中国，所谓中国共产党的反腐倡廉政策作为公共政策的一种，是指在一定的历史阶段，执政党在科学分析国际国内形势特别是反腐倡廉所面临的形势的基础上，从巩固执政地位、提高执政能力出发，以预防和惩治腐败为主要内容，以制约和监督公共权力为核心，以促进干部清正、政府清廉、政治清明，最终实现建设廉洁政治的宏伟目标所规定的指导全党和政府的反腐倡廉实践的行动方向、行为准则和具体措施。但是，“任何一项公共政策，只有借助于一定的表达形式，进行公布和宣传从而表现出来。公共政策的公布和传递主要是借助由文字语言构成的书面形式。”中国共产党是通过党的全国代表大会来讨论和决定党的重大问题。党的全国代表大会的一项重要议程是听取、审查、通过中央委员会的报告，同时审查、通过中央纪律检查委员会向党的代表大会呈交的报告。这两个报告集中了全党的智慧，研究和分析了当前面临的形势和任务，制定今后一段时期将要遵循的纲领路线和方针政策，是研究党和国家反腐倡廉政策的重要依据和主要来源。

俄罗斯莎塔罗夫等学者曾经指出：“不经常反腐，腐败就会本能地扩大蔓延，这就是为什么长期推行反腐政策对任何国家而言都是十分自然的。只有采用系统消除腐败因素的战略，才是当前条件下唯一有效的战略。”然而，莎塔罗夫等学者同时指出，这种长期的系统性反腐战略和政策既能够给国家带来直接的经济效益，具有道德和政治意义并能够很好地储备反腐能量，同时也需要国家在预算方面开销巨大资金。当今世界各国只有根据各自廉政所面临的新情况新问题不断制定新的反腐倡廉政策，才能将腐败这一人类社会所面临的全球性痼疾的危害降低到最低限度。

二、中共十八大对反腐倡廉形势和政策问题的新判断

形势决定政策，政策对形势具有能动的反作用，能够引导形势向着有利方向发展。科学认识和判断反腐倡廉建设所面临的形势是制定正确的反腐倡廉政策的前提。中共十八大对当前的反腐倡廉形势做出了怎样的分析判断？这种分析判断有何新的发展和特点？这就需要对中共十八大以及其前后的重要文献进行比较分析。这里从世情国情党情、腐败形势和反腐倡廉建设形势三个方面加以分析。

首先，对党和政府所面临的世情国情党情做出科学判断。在纪念中国共产党成立90周年之际，胡锦涛指出了中国共产党所面临的“四种考验”和“四种危险”。这次中共第十七届中央纪委向党的十八大所提交的报告中重申，“在世情、国情、党情发生深刻变化的新形势下，我们党面临的执政考验、改革开放考验、市场经济考验、外部环境考验是长期的、复杂的、严峻的，精神懈怠危险、能力不足危险、脱离群众危险、消极腐败危险更加尖锐地摆在全党面前。”既肯定了中共十七大以来党风廉政建设和反腐败斗争取得了新成效，同时也深刻地认识到由于世情、国情、党情发生深刻变化，执政党和政府面临着长期性、复杂性和严峻性乃至尖锐性的风险和考验。这种认识是合乎客观实际而科学的、清醒的。

其次，对当前腐败形势的科学判断。立足于对当前中国共产党党内、政府机关和公民社会中所存在的各种腐败现象和腐败行为的变化发展趋势和特点的科学分析，中共第十七届中央纪委认为，“当前，腐败现象在一些地方和部门仍然易发多发，有的案件涉案金额巨大、涉及人员众多，特别是高级干部中发生的腐败案件影响恶劣；腐败行为更加复杂化、隐蔽化，监督机制和预防腐败手段还不健全，揭露和查处难度加大；一些领导干部利用职权或职务影响，为配偶、子女、其他亲属和身边工作人员谋取非法利益问题突出；少数领导干部理想信念动摇，宗旨意识淡薄，缺乏艰苦奋斗精神，严重脱离群众，形式主义、官僚主义和铺张浪费问题比较严重；个别领导干部无视党纪国法，甚至严重违法乱纪。”这些认识和判断深刻揭示了现阶段腐败现象和腐败行为的演变特征。

再次，对党风廉政建设和反腐败形势和问题的科学分析。中共中央纪委向党的十八大报告指出，自 2007年以来，党风廉政建设和反腐败斗争深入开展，惩治和预防腐败体系基本框架初步形成，反腐倡廉建设科学化水平不断提高，一些领域消极腐败现象滋生蔓延势头得到遏制，人民群众对反腐倡廉取得的成效给予肯定。同时，监督机制和预防腐败手段还不健全，反腐倡廉工作还存在一些薄弱环节。这也是符合实际情况、比较客观理性的分析判断。

中共十八大报告特别强调，反对腐败、建设廉洁政治，是党一贯坚持的鲜明政治立场，是人民关注的重大政治问题。这个问题解决不好，就会对党造成致命的伤害，甚至亡党亡国。从总体上看，当前党风廉政建设和反腐败斗争的总体态势是，“成效明显和问题突出并存，防治力度加大和腐败现象易发多发并存，群众对反腐败期望值不断上升和腐败现象短期内难以根治并存，反腐败斗争形势依然严峻、任务依然艰巨。”“三个并存”和“两个依然”高度概括了当前党风廉政建设和反腐败斗争的总体态势，这个总体性判断是建立在对中国正处于并长期处于社会主义初级阶段的基本国情的科学认识基础上的，是在充分整合主观与客观、成效和问题、现实与可能等各种因素的基础上对反腐倡廉形势作出的一个基本判断，符合中国发展所呈现出来的阶段性特征。而所谓的作为社会公共问题之一的廉政政策问题是指“廉政建设的现状与廉政主体所要求的目标之间的差距，”由此可以看到，当前中国反腐倡廉政策问题也就是这样的“三个”并存问题。

三、中共十八大对反腐倡廉政策制定和实施原则的新定位

中国共产党是以马列主义、毛泽东思想、“三个代表”邓小平理论、重要思想和科学发展观为指导的执政党。马列主义廉政思想、毛泽东反腐廉政思想、“三个代表”邓小平反腐倡廉思想、重要思想中的反腐倡廉思想和科学发展观中的反腐倡廉思想以及中国共产党 90余年在反腐倡廉实践中所积累的成功经验是制定新的反腐倡廉政策的必须遵循的理论原则。而在中国共产党反腐倡廉实践史上所产生的深刻教训，则是制定新的反腐倡廉政策的镜鉴。

中共中央纪委向党的十八大工作报告的一个重要的贡献就是对中国共产党十六大以来胡锦涛在反腐倡廉方面所提出的一系列新要求新观点新论断进行了比较系统的梳理，从反腐倡廉的重要性、形势判断、方针原则、工作思路、任务部署、组织领导六个方面概括了胡锦涛反腐倡廉思想。这些重要思想是科学发展观的重要组成部分，进一步发展了马克思主义党的建设理论，丰富了中国特色反腐倡廉道路的内涵，为制定新的反腐倡廉政策、深入开展党风廉政建设和反腐败斗争指明了方向。

同时，中共中央纪委向党的十八大工作报告对党的十六大以来党风廉政建设和反腐败工作的基本经验做出了新概括：第一，必须坚持以中国特色社会主义理论体系为指导，深入贯彻落实科学发展观，确保党风廉政建设和反腐败斗争始终沿着正确方向前进。第二，必须坚持党要管党、从严治党，始终把党风廉政建设和反腐败斗争作为重大政治任务来抓。第三，必须坚持着眼于党和国家工作全局履行职责，为推动经济社会又好又快发展提供有力保障。第四，必须坚持把以人为本、执政为民贯彻落实到党风廉政建设和反腐败工作之中，着力解决群众反映强烈的突出问题。第五，必须坚持惩治和预防工作一起抓，整体推进以完善惩治和预防腐败体系为重点的反腐倡廉建设。第六，必须坚持完善权力制约监督机制，保证人民赋予的权力始终得到正确行使。第七，必须坚持以改革创新精神推进工作，始终保持反腐倡廉建设的生机和活力。这些基本经验，既是对反腐倡廉建设规律的深刻认识，也是制定反腐倡廉新的政策、深入推进党风廉政建设和反腐败斗争必须遵循的重要原则。

上述理论原则，对反腐倡廉政策制定和实施的指导意义体现在如下几个方面：

其一，以科学发展观为指导制定和执行反腐倡廉政策，必须全面提高反腐倡廉政策过程的科学化水平。任何政策过程都包括政策问题的建构、政策方案的制定、政策执行和政策评估等环节，反腐倡廉政策过程也不例外。在反腐倡廉政策问题的分析判断、建构程序和反腐倡廉政策议程的建立、政策方案的制定以及合法化等各个环节必须遵循科学性原则。在建立反腐倡廉政策的执行模型、执行过程和执行方式方面必须按照科学原理的要求实施。在反腐倡廉政策效果的评价方面必须按照政策实施绩效评估的科学指标体系以及科学的数据统计要求来进行，避免主观性和经验主义习惯。

其二，按照科学发展观的要求制定和执行反腐倡廉政策，必须把反腐倡廉建设纳入中国特色社会主义“五位一体”的总体布局。同时纳入经济体制改革、政治体制改革、文化体制改革、社会管理体制改革、生态文明制度建设之中，特别是纳入社会主义政治建设的布局之中，纳入到坚持走中国特色社会主义政治发展道路和推进政治体制改革之中。通过健全权力运行制约和监督体系，完善基层民主制度，深化行政体制改革，健全社会主义协商民主制度，支持和保证人民通过人民代表大会行使国家权力，把法治作为治国理政的基本方式，全面推进依法治国。

其三，按照科学发展观的要求制定和执行反腐倡廉政策，必须把反腐倡廉建设纳入执政党建设的总体布局——党建目标和主线。新形势下，党面临的执政考验、改革开放考验、市场经济考验、外部环境考验是长期的、复杂的、严峻的，精神懈怠危险、能力不足危险、脱离群众危险、消极腐败危险更加尖锐地摆在全党面前。不断提高党的领导水平和执政水平、提高拒腐防变和抵御风险能力，是党巩固执政地位、实现执政使命必须解决好的重大课题。中共十八大将加强党的纯洁性建设与加强党的执政能力建设、先进性建设一起纳入党的建设主线，这是将反腐倡廉建设摆在更加突出位置的体现。同时，坚持解放思想、改革创新，坚持党要管党、从严治党，把反腐倡廉建设纳入党的思想建设、组织建设、作风建设、制度建设之中，增强自我净化、自我完善、自我革新、自我提高能力，建设学习型、服务型、创新型的马克思主义执政党，确保党始终成为中国特色社会主义事业的坚强领导核心。

第十七届中共中央纪委第七次全会工作报告曾用“三个必须深刻认识”阐述了党对反腐倡廉建设规律的深刻认识和把握，即必须深刻认识我们党反对腐败的坚强意志和坚定决心，充分肯定党风廉政建设和反腐败斗争取得的明显成效；必须深刻认识当前反腐败斗争面临的严峻形势，切实增强忧患意识、危机意识和责任意识；必须深刻认识中国特色社会主义的政治优势，进一步坚定反腐败斗争必胜的信心。

所以，当前和今后一个时期，“三个代表”中国共产党反腐倡廉政策的总体构架是以邓小平理论、重要思想、科学发展观为指导，全面履行党章赋予的职责，坚持围绕中心、服务大局，坚持标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防方针，紧紧围绕中国共产党的先进性和纯洁性建设，着力加强以保持党同人民群众血肉联系为重点的作风建设，深入推进以完善惩治和预防腐败体系为重点的反腐倡廉建设，认真解决反腐倡廉建设中人民群众反映强烈的突出问题，进一步提高反腐倡廉建设科学化水平，做到干部清正、政府清廉、政治清明，加强党的纪律建设，为落实中共十八大作出的各项重大决策和战略部署提供有力保证。

四、中共十八大对反腐倡廉政策目标的确立和政策工具、措施的新选择

一般而言，即解决政策问题所要达到的目的、反“任何政策都有明确的政策目标，结果和状态。”腐倡廉政策目标与反腐倡廉政策工具和措施是紧密联系、辩证统一的。政策目标决定政策手段、工具和措施的选择，而政策手段、工具和措施的采用制约政策目标的实现。同时反腐倡廉目标和反腐倡廉手段、工具的划分又是相对的。低层次目标相对于高层次目标而言又是手段或工具。中共十八大对现阶段反腐倡廉政策目标进行了新的定位。在党风建设方面的政策新目标是坚持以人为本、执政为民，始终保持党同人民群众的血肉联系。在反腐倡廉建设方面的政策新目标是反对腐败、建设廉洁政治，做到干部清正、政府清廉、政治清明，永葆共产党人清正廉洁的政治本色。在纪律建设方面的政策新目标是加强党的纪律建设，严明党的政治纪律，自觉维护党的集中统一。从总体上看，中共十八大所确立的反腐倡廉总目标是建设社会主义廉洁政治。这个总体目标在内涵方面包括执政党纯洁、党员干部清正、政府清廉和政治清明这样几个层面的子目标。为了实现建设社会主义廉洁政治的总体目标，中共十八大建构了反腐倡廉政策工具、手段和措施体系，主要包括民主、改革、纠风、教育、制度、监督和惩处等工具体系。下面对这些反腐倡廉政策工具体系创新的内容做必要的解读。

其一，通过加强和改进党的作风建设，达到始终保持党同人民群众的血肉联系的政策目标。在未来一个时期，执政党将围绕保持党的先进性和纯洁性，在全党深入开展以为民务实清廉为主要内容的党的群众路线教育实践活动，着力解决人民群众反映强烈的突出问题，提高做好新形势下群众工作的能力。同时，建立健全领导干部作风状况评价机制，把作风建设情况纳入党风廉政建设责任制考核范围，并将考核结果作为选拔任用干部的重要依据。这些措施是中共十八大提出的在党风建设方面的新措施。同时在全党加强群众观点、群众立场教育的同时，要求各级党组织下决心改进文风会风，着力整治庸懒散奢等不良风气，认真纠正损害群众利益的不正之风。从历史过程来看，中国共产党一贯重视通过党风建设来达到建设廉洁政治的目标，这里的新发展在于将群众路线教育、建立作风评估机制和纠正不正之风有机结合起来，使得党风建设更加制度化和规范化。

其二，通过加强反腐倡廉建设，全面贯彻标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防战略方针，扎实推进惩治和预防腐败体系建设，有效预防和遏制腐败的滋生蔓延。中央纪委向党的十八大工作报告强调在坚决惩治腐败的同时，更加注重治本，更加注重预防，更加注重制度建设，拓展从源头上防治腐败工作领域。在深化反腐倡廉教育和廉政文化建设方面，强调要加强领导干部廉洁自律工作。针对目前阶段中国社会里廉政文化与腐败亚文化的博弈格局，要求把廉政文化建设纳入社会主义文化建设总体布局，广泛深入开展廉政文化创建活动。将廉洁教育纳入国民教育体系，使廉洁价值理念深入人心。在干部廉洁自律方面，强调要认真落实并不断完善领导干部报告个人有关事项制度、对配偶子女均已移居国（境）外的国家工作人员加强管理的有关规定。

在反腐倡廉制度体制机制政策方面，强调要深化体制机制改革和制度创新，进一步拓宽从源头上防治腐败工作领域。强调要坚持把从严治党和依法治国结合起来，加强反腐败国家立法，健全反腐败法律制度。对现有的法规制度，过时的要及时废止，不完善的要适时修订完善，需要细化的要尽快制定实施细则，需要制定配套制度的要抓紧制定。强调要开展制度廉洁性评估，加强对制度执行情况的监督检查，建立健全制度执行监督和问责机制，严肃查处违反制度的行为，提高制度执行力。强调要落实金融账户实名制，完善反洗钱防控工作机制，加快社会信用体系建设；要深入推进廉政风险防控机制建设，建立健全防止利益冲突制度。强调要注重运用现代科技手段防治腐败。同时强调要严格执行党风廉政建设责任制，巩固和发展全党动手抓党风廉政建设和反腐败工作的良好局面坚持把党风廉政建设纳入领导班子、领导干部目标管理考核，完善考核机制，加大监督检查力度，强化考核结果运用。把执行党风廉政建设责任制与党政领导干部问责制结合起来，加大对违反责任制行为的追究力度。认真听取社会各方面意见和建议，进一步畅通群众参与反腐倡廉建设的渠道，发挥人民群众在反腐倡廉建设中的重要作用。

在强化对权力的制约和监督，促进权力规范透明运行方面，强调要探索加强纪委对同级党委常委会成员进行有效监督的途径，加强纪检监察派驻机构对驻在部门领导班子及其成员的监督。这种同级监督在现有体制下如何有效地实施确实是一个新的重大课题。强调要完善党务公开、政务公开和各领域办事公开制度，合理分解和科学配置权力，推进权力运行公开化、规范化，形成比较完善的权力运行监控机制。强调要加强群众监督，尊重和保障群众的知情权、参与权、表达权、监督权，健全信访举报工作机制，让人民监督权力；加强舆论监督，支持新闻媒体开展科学监督、依法监督和建设性监督，及时处理和回应新闻媒体及网络舆情反映的问题。党的十八大要求各级领导干部要正确对待群众监督和舆论监督，增强主动接受监督的自觉性。

在解决基层和群众身边腐败问题方面，强调要加强基层党风廉政建设，着力维护人民群众切身利益。健全学校、医院等公共事业单位的管理制度，完善相关职业规范和监督制约机制。继续推进城市社区党风廉政建设，探索非公有制经济组织和社会组织防治腐败的有效途径和办法。

在加大查办违纪违法案件工作力度，保持惩治腐败的高压态势方面，强调严肃查办商业贿赂案件，完善并严格执行惩处行贿行为的相关规定。要求各级纪检监察机关和司法机关深入研究新形势下违纪违法案件发生的特点和规律，健全腐败案件揭露、查处机制和查办案件组织协调机制，拓宽和畅通信访举报渠道，切实增强突破大案要案的能力。

其三，通过加强党的纪律建设，特别是严明党的政治纪律，达到保证党的路线方针政策和重大决策贯彻落实的目标。中国共产党自从建党以来，重视纪律建设一直是其光荣传统和独特优势。在执政和改革开放的条件下，党的组织和党员脱离群众的危险增加了，也容易使一些党员利用手中的权力谋取私利，侵犯人民群众的利益。党的十八大报告提出了“纪律建设”这个新概念，并提出“两个决不允许”的政策规范，第十七届中央纪委向党的十八大工作报告中则提出“六个决不允许”的政策规范，在政治方向、政治路线、政治立场、政治任务、政治敏锐性、政治鉴别力等方面提出了明确的政治纪律新要求。这是对增强中国共产党的路线方针政策和重大决策执行力的新要求，也是对反腐倡廉政策贯彻执行的纪律要求。

综上所述，中国共产党的十八大对反腐倡廉政策及其工具体系的建构，丰富了中国特色反腐倡廉道路的内涵，表现出明显的特征。一是中共十八大所确立的反腐倡廉政策的目标更加明确、理性和富有科学精神。中共十八大报告把建设“廉洁政治”正式写进了工作报告，科学地设定了政策的总体目标是建设社会主义廉洁政治，构建了由“逐步把腐败现象遏制到最低程度”这一阶段性目标和“建设廉洁政治”这一长远战略目标所组成的反腐倡廉目标体系，明确了反腐倡廉建设发展方向。这个总体目标既是中国共产党自建党以来所一贯追求的政治价值目标，表明了中国共产党一贯的鲜明政治立场，同时，也符合社会主义初级阶段的基本国情，回应了广大人民的政治关切。二是中共十八大所选择的反腐倡廉工具体系是在经过了建国以来在全国范围内执政实践的经验教训的启迪，是在经过改革开放新时期特别是中国发展出现阶段性特征的背景下开展反腐倡廉实践绩效的检验而作出的理性选择。这个反腐倡廉政策目标和工具体系体现了执政党的反腐倡廉政策向科学化、民主化和体系化方向发展的趋势。三是中国特色的反腐倡廉政策是符合中国国情的，是行之有效的。实践表明，各国的廉政状况与国家政体之间没有必然的联系。多数拉美国家采取了与美国相似的政体，腐败状况却比美国严重得多。我们要从理论的高度对中国特色反腐倡廉政策进行概括，理直气壮地建立和宣传自己的反腐倡廉政策，并把它放到建设社会主义廉洁政治的大局中去谋划，放到党风廉政建设和反腐败斗争的实践中去落实。